Wende und Reform

Parteinahe Reformökonomen entwerfen wirtschaftliche und politische Veränderungsvorschläge.

Modul
Umbruch in Ungarn 1985-1990
Sprache
Deutsch

WENDE UND REFORM


Die Erfahrungen der achtziger Jahre, ganz besonders aber der Periode seit 1985, haben gezeigt, dass sich die ungarische Wirtschaft in einer höchst schwierigen Lage befindet. Trotz wiederholter Anstrengungen ist es nicht gelungen, die Wirtschaft zu konsolidieren, eine Umstrukturierung in Gang zu bringen, mittels derer die steigende Verschuldung gestoppt werden könnte, und Zwangsmaßnahmen, wie forcierter Export ,um jeden Preis‘, Importrestriktionen, wiederholte drastische monetäre Beschränkungen und administrative Eingriffe, hinfällig würden. In den letzten Jahren hat sich die Situation neuerlich rapide verschlechtert. Die teilweise Liberalisierung, die Maßnahmen zur Dynamisierung führten nicht zu Leistungssteigerungen, sondern zur plötzlichen Verschärfung der binnen- und außenwirtschaftlichen Gleichgewichtsprobleme. Die Erhaltung der Zahlungsfähigkeit erfordert nun neuerlich außerordentliche Maßnahmen und gesellschaftliche Opfer.


Das wirkliche Problem besteht nicht darin, dass Ende der siebziger, Anfang der achtziger Jahre die Wiederherstellung des stabilen Gleichgewichts langsamer und mit geringerer Effektivität als geplant vonstattenging und daher wesentlich schwerere gesellschaftliche Opfer verlangt.


Die Hauptschwierigkeit rührt daher, dass jegliche Perspektive fehlt, d. h. in der Wirtschaft jene strukturellen Anpassungsprozesse noch kaum in Gang gekommen sind, die der Motor für eine spätere Entfaltung werden könnten. Die Anzeichen der Krise nehmen zu, wirken sich aber nicht als Zwang zur Anpassung, sondern eher lähmend aus. Entstanden ist eine spezifische sozialistische Stagflation, in der sich die hohe Inflationsrate nicht wie in einer Marktwirtschaft mit Arbeitslosigkeit verbindet, sondern mit kontinuierlich begrenzter Inlandsverwendung und zunehmend ineffizientem Ressourceneinsatz (Produktionsmittel, Arbeitskräfte). Für die Führungskräfte der Betriebe wie den Apparat der Wirtschaftslenkung waren der Ernst der Lage und ihre Folgen in irgendeiner Form schon seit einigen Jahren spürbar. Heute ist es leider nicht mehr länger zu vermeiden, dass auch der Konsument die Verschlechterung der Leistungsfähigkeit der Wirtschaft zu spüren bekommt. Und in der Zwischenzeit schwindet das Vertrauen darauf, dass die bereits beschlossenen Änderungen in der Wirtschaftspolitik und Wirtschaftslenkung – die übrigens keineswegs als ,kleiner Schritt und Perfektion der Regulierung‘ aufzufassen sind – geeignet sein könnten, die ungünstigen Tendenzen aufzuhalten.


Die Negativprozesse intensivieren sich gefährlich; sie können jedoch nicht allein mit den für Ungarn unvorteilhaften Tendenzen auf den kapitalistischen und sozialistischen Märkten erklärt werden, obschon diese zweifellos zu ernsten Verlusten geführt haben. Und obwohl unleugbar auf allen Ebenen Mängel festzustellen sind, trifft wohl auch jene Beurteilung nicht so recht zu, nach der die Zielvorstellungen und wirtschaftspolitischen Konzepte durchaus richtig waren, nur deren Ausführung nicht.


Die derzeitige Wirtschaftspolitik und Wirtschaftslenkung erschöpfen sich in der Abwehr der Gefahren, die momentan am bedrohlichsten erscheinen und können bei wirtschaftlicher Stagnation und mangels zusätzlicher Ressourcen selbst diese Aufgabe immer weniger effizient erfüllen. Von diesem schon mehr oder weniger gewohnten Kurs abzugehen, wird mit der Zeit immer schwieriger und verlangt eine immer radikalere Wende.


Größer werden auch die Konflikte und Übergangsverluste, die mit der radikalen Umgestaltung verbunden sind, soll die Situation grundlegend verändert werden. Es wächst die Gefahr, dass Ungarn in eine anhaltende Krise treibt, aber auch die Gefahr, dass unter Verkennung der Situation und des noch vorhandenen Bewegungsspielraums „Lösungsvorschläge” auftauchen, die Nachdruck setzen auf „Wiederherstellung der Ordnung”, auf gerechte „eiserne Strenge”, d. h. alle lokalen Initiativen zurückdrängen möchten und die damit auf die Mobilisierung der schöpferischen Kräfte der Gesellschaft und die Entfaltung von Unternehmergeist verzichten.


Nach unserer Meinung stellt in der gegenwärtigen Situation eine radikale Wende sowohl in der Wirtschaftspolitik als auch im Lenkungssystem der Wirtschaft die einzige Lösung dar, die eine Perspektive bietet. In der Wirtschaftspolitik ist der Erweiterung der Möglichkeiten, Einkommen zu schaffen, und dem Zwang zu Strukturveränderungen, die die Anpassung an die Weltwirtschaft fördern, Priorität einzuräumen. Als weiteres Ziel sollte darüber hinaus noch die Wiederherstellung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts innerhalb einiger Jahre formuliert werden. Alle anderen Prioritäten sind aufzugeben; so muss auf die weitere Subventionierung der Unternehmen verzichtet werden, auf die Erhaltung des erreichten Lebensstandards und auf die Antiinflationspolitik. In diesen Bereichen kann und muss der Staat höchstens dämpfend wirken. In der Wirtschaftslenkung ist zu den ZK-Beschlüssen von 1966 und 1984 über die Reform des Wirtschaftsmechanismus zurückzukehren. Nur wenn der Geist dieser Resolutionen gewahrt bleibt, sie inhaltlich aber weiterentwickelt und unbeirrbar durch-geführt werden, besteht eine reale Möglichkeit, die Tendenz zu stoppen, dass Ungarn hinter die internationale Entwicklung zurückfällt, sowie die Chance, die auch im internationalen Maßstab bedeutenden – nicht nur wirtschaftlichen – Errungenschaften zu sichern, die großenteils nach Einführung der Wirtschaftsreform erzielt werden konnten und die dem Land internationale Anerkennung eingebracht haben.


Das Reformprogramm kann dabei nicht auf die Wirtschaft – verstanden im engen Sinn des Wortes – allein beschränkt werden, sondern muss sich auch auf die Gesellschaftspolitik (innerhalb dieser auf die Sozialpolitik) sowie das politische Institutionensystem erstrecken. Die nicht mehr länger aufzuschiebenden Veränderungen werden mit schweren Konflikten verbunden sein (Betriebsschließungen, Abbau von Produktionskapazitäten, Konkurse, Umsetzung von Arbeitskräften, strukturelle Arbeitslosigkeit). Bei einem Einkommensniveau, das im Wesentlichen stagnieren wird, muss in kurzer Zeit die Umverteilung der Einkommen zwischen Staatsbürgern und Unternehmen vorgenommen werden. Die Auflösung einiger Unternehmen und die Rationalisierung von Management und Verwaltung in anderen kann für einen Teil der Führungskräfte durchaus Folgen für ihre Existenz haben (insofern nämlich, als sie sich auf eine Lebensführung auf wesentlich niedrigerem Einkommensniveau werden einstellen müssen).


Das Reformprogramm eröffnet eine reale Perspektive, aber keine Aussicht auf spektakuläre Erfolge in kurzer Zeit. Derart bedeutende und einschneidende Veränderungen können nicht einfach wie gewohnt vorgenommen werden, nämlich derart, dass ein exklusiver Braintrust Reformvorschläge und -programme ausarbeitet und deren Akzeptanz seitens der Gesellschaft über die propagandistische Bearbeitung der öffentlichen Meinung erreicht wird. In diesem Fall könnte nämlich ein passiver Widerstand von solcher Vehemenz entstehen, dass die Realisierung der Programmziele verhindert würde. Deshalb müssen schon im Prozess der Entscheidungsvorbereitung nicht nur die Apparate und die Fachwelt, sondern auch die breite Öffentlichkeit beteiligt und dabei institutionelle Formen ihrer Partizipation an der Entscheidungsfindung entwickelt werden. Die Sozialpolitik muss in den Stand gebracht werden, Konflikte neuen Typs (oder zumindest häufiger auftretende und gravierendere) zu bewältigen. Die Mobilisierung von Unternehmergeist und schöpferischen Energien – die, wie wir unten versuchen werden nachzuweisen, Schlüsselfrage für die weitere Entwicklung – erfordert feste Spielregeln und Garantien, eine Art Wirtschaftsverfassung. Dies wiederum ist nicht vorstellbar ohne eine Ausweitung der Rolle der gewählten Gremien (die sich dabei auf spezielle Fachapparate stützen können sollten), die bewusste Nutzung gesellschaftlicher Öffentlichkeit und die Aktivität von Interessenvertretungen. Diese Fragen sind jedoch bereits Elemente einer umfassenden Reform des politischen Institutionensystems und können hier nicht detailliert ausgeführt werden. Wir können an dieser Stelle höchstens versuchen zu skizzieren, welche Forderungen von Seiten der Wirtschaft an den politischen Mechanismus herangetragen werden.


Voraussetzung dafür, dass der augenblickliche tote Punkt erfolgreich überwunden werden kann, ist die Konsistenz und gesellschaftliche Glaubwürdigkeit der beabsichtigten Wende. Es geht nicht darum, dasselbe [wie bisher] nur besser zu tun, sondern etwas Neues zu unternehmen. Anstatt auf Kontinuität – die in bestimmten Punkten freilich auch jetzt gewahrt bleiben muss – sollten wir uns nunmehr darauf konzentrieren, den schädlichen Tendenzen, die sich herausgebildet haben, Einhalt zu gebieten. Mit der derzeitigen Praxis kann jedoch nur gebrochen werden, wenn Partei und Regierung


1. die kritische und selbstkritische Beurteilung der gegenwärtigen Wirtschaftspolitik und Lenkungspraxis anregen und selbst den Bruch vollziehen,


2. den Dialog mit der Gesellschaft aufnehmen über die Beurteilung der Lage, über eine von Illusionen freie Einschätzung des Bewegungsspielraums und über umfassende Reformen. [...]

Wir möchten unsere Analysen und Vorschläge – obwohl sie sich auf die Wirtschaft konzentrieren – als Beitrag zur Ausarbeitung eines solch umfassenden Reformprogramms verstanden wissen. Dabei sind wir uns dessen wohl bewusst, dass dieses hier skizzierte Programm keineswegs das einzig mögliche ist, und unsere Vorstellungen noch nicht in jeder Hinsicht ausgereift sind. Aber die Zeit drängt, und wirklich ausgereifte Vorschläge können nur aus Diskussionen heraus Formen annehmen.


Das Ende einer Ära


Seit Beginn der achtziger Jahre ist die Situation der ungarischen Wirtschaft kritisch. Von Zeit zu Zeit waren selbst für den Erhalt der Zahlungsfähigkeit außerordentliche Anstrengungen erforderlich. In anderen Jahren gab es ein unsanftes Erwachen aus den Träumen über die Möglichkeiten eines raschen Aufschwungs in die Realität eines neuerlich notwendigen Abwehrkampfes gegen kurzfristig drohende Gefahren und Spannungen. Im Rückblick ist heute bereits ganz deutlich: Das Programm der Dynamisierung war ökonomisch nicht fundiert. In unseren Analysen und Wirtschaftsprogrammen war – ebenso wie in der Tagespresse – Wunschdenken an die Stelle von Tatsachen getreten. Seit Ende der siebziger Jahre sind unsere gravierenden Probleme weidlich bekannt. Die geringe Effizienz unserer Wirtschaft, ihre schwach ausgeprägte Anpassungsfähigkeit, ihre seit vielen Jahren offenkundigen Positionsverluste auf dem Weltmarkt, ihr zunehmender Rückstand in der technologischen Entwicklung sowie der Umstand, dass die Wachstumsimpulse, die von der traditionellen Struktur des RGW-Handels (d. h. dem Tausch von Rohstoffen und Energieträgern gegen Maschinen) auf unsere Wirtschaft ausgingen, zusehends versiegen, dies alles schlägt sich seit der Wende des Jahrzehnts Tag für Tag in Störungen des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts nieder. So sehen wir uns praktisch täglich mit den Folgen der Schuldenkrise konfrontiert.


Dies sind jedoch nur die Symptome an der Oberfläche. Die Theorie der dynamischen, ungestörten Entwicklung, d.h. einer planwirtschaftlichen Entwicklung, die nicht durch Nachfrage(schwankungen) gestört wird, hat ihre Glaubwürdigkeit bereits viel früher eingebüßt.


Das Zeitalter niedriger Kapitalintensität und hoher Wachstumsraten, die mit der kontinuierlichen Steigerung des Anteils der großindustriellen Produktion und damit erreicht wurden, dass die Akkumulationsressourcen in die Industrie gepumpt wurden, ferner mit dem rapiden Zuwachs von Arbeitskräften in der großbetrieblichen Produktion und der Vernachlässigung der Infrastruktur, kurz, die extensive Wachstumsphase, war bereits irgendwann in der Mitte der sechziger Jahre zu Ende gegangen. Der USAP wurde klar, dass dies nicht einfach nur eine Frage der Verteilung der Ressourcen zwischen den Hauptsektoren [der Wirtschaft] war, und ferner, dass der Akzent nunmehr auf die qualitativen Kriterien der Entwicklung verlagert werden musste. Sie hat erkannt, dass der Erfolg davon abhängt, ob es gelingt, die schöpferischen Energien der Gesellschaft zu mobilisieren – und zwar über eine größere Selbständigkeit der Unternehmen, eine Stärkung der Kontrollfunktion des Markts in Ablösung der administrativen Kontrolle, die sich bislang auf alle Bereiche erstreckt hatte.


Der Reformbeschluss des ZK von 1966 spiegelte diese Erkenntnis wider und versuchte eine akzeptable Lösung zu finden; eine Lösung, bei der die Vorteile von Selbständigkeit, lokaler Initiative und an Markterfolgen orientierten Interessen zum Tragen kommen und zugleich erreicht wird, dass die zentrale Planung und Lenkung der Wirtschaft kein Faktor bleibt, der eigenständiges Handeln hemmt und das Wirtschaftsgebahren gleichschaltet, sondern zu einem Element der Entwicklungsbeschleunigung und -harmonisierung wird. In der Formulierung von damals diente die ‚organische Verbindung von zentralem Plan und reguliertem Markt‘ diesem Ziel.


Die ersten Jahre nach Einführung der Reform bestätigten die Richtigkeit dieser Erkenntnis. Das Gleichgewicht des Konsumgütermarkts verbesserte sich auffallend, die Effizienzindikatoren der Wirtschaft entwickelten sich günstig, obwohl gleichzeitig größere Anstrengungen zur Entwicklung der Infrastruktur (insbesondere im Wohnungsbau) unternommen wurden. Positivere Ergebnisse wurden auch auf dem konvertiblen Markt erzielt (Handels- und Zahlungsbilanz). All dies gelang es zu erreichen, obwohl zahlreiche Kompromisse – zum Teil gute, zum Teil solche, die sich nachträglich als ungerechtfertigt herausstellten – die volle Entfaltung der positiven Reformauswirkungen behinderten.


Die künstlich errichteten Monopole wurden nicht beseitigt, und das, obwohl die Riesenmonopole – noch aus dem System der direktiven Planwirtschaft stammend – eine inzwischen überwundene Logik repräsentierten, den Wettbewerb hemmten und die Verflechtung zwischen den zentralen Lenkungsapparaten, den regionalen Organen und den Unternehmen verstärkten. Zahlreiche Momente der direkten Abhängigkeit der Unternehmen von den Lenkungsorganen blieben weiterhin erhalten. Eine Revision der Rolle der Wirtschaftslenkungsorgane, die rationale Bestimmung ihres Kompetenzbereichs blieben ebenso aus wie die Organisation und der institutionelle Ausbau eines Kapitalmarkts, weil nach wie vor davon ausgegangen wurde, dass das Einleiten struktureller Änderungen und größerer Investitionsvorhaben auch weiterhin ausschließlich in die Zuständigkeit der Lenkungsorgane (bzw. des Plans) falle. Der einzige Weg zu raschem Aufstieg und dynamischer Entwicklung führte für die Unternehmen nach wie vor über den Erhalt verschiedenster staatlicher Vergünstigungen. Die Verkleinerung, im äußersten Fall die Liquidation von Unternehmen bedurfte ebenfalls der Entscheidung [seitens] der Staatsverwaltung. Der Konkurs von Unternehmen – abgesehen von Genossenschaften mit geringer Mitgliederzahl – galt auch im Wirtschaftslenkungssystem, wie es nach 1968 funktionierte, als Extremfall. Kurz: Aufstieg und Fall von Unternehmen basierte auch weiterhin nicht auf der Selektion des Marktes, sondern auf der Entscheidung der Behörden; die staatliche Lenkung unterstützte nicht die Marktselektion – d. h. verstärkte oder schwächte sie ab – sondern ersetzte sie.


Ein Reformprogramm bar jeglicher Kompromisse lässt sich natürlich grundsätzlich schwer vorstellen. Unter den Befürwortern der Reform hegten einige die Hoffnung, im Zuge der Implementierung des Programms, das auf die Verbesserung der Rationalität der wirtschaftlichen Entscheidungsfindung abzielte, aber die uneingeschränkte Interventionsmöglichkeit der zentralen Lenkung auf alle Fälle aufrechterhielt, werde die Wirtschaft den Vorreiter abgeben für eine sukzessive Veränderung der Verhaltensnormen der Gesellschaft und über kurz oder lang auch in das politische Institutionensystem und dessen Funktionsweise neue Elemente einbringen. Andere wiederum vertrauten darauf, die rechtzeitig getroffenen ,aufgeklärten‘ Reformmaßnahmen könnten einer weiteren ,Erosion‘ des Systems vorbauen. Für den Erfolg des Reformprogramms bedurfte es jedenfalls eines vorübergehenden Kompromisses zwischen den beiden diametral entgegengesetzten Auffassungen, eines Kompromisses, der es im Wesentlichen der wirtschaftlichen Praxis der Jahre nach der Einführung der Reform überließ, welches Konzept sich letztlich durchsetzen würde. Jedenfalls rührte die Reform nicht an die hierarchischen Beziehungen und deren ausschlaggebende Bedeutung und gab somit eher einer Restauration, denn einer weitergehenden Entwicklung die größere Chance.


Restaurative Tendenzen traten denn auch nach kurzer Zeit schon zu Beginn der siebziger Jahre in Erscheinung. Die Bevorzugung der größten Unternehmen, die Ausweitung behördlicher Eingriffe, die zentralen Entwicklungsprogramme, die fast allumfassende Funktion der staatlichen Investitionen, die ernsthafte Schwächung des normativen Charakters finanzieller Steuerungselemente, die Wiederbelebung der sektoralen Lenkung, die Kampagnen gegen die industrielle Nebenerwerbstätigkeit der Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften und gegen die Kleinunternehmen, dies alles bedeutete eine partielle – in ihrem realen Ausmaß aber keineswegs unbedeutende – Rücknahme der Reform. Schließlich bildete sich ein System der indirekten Lenkung aus, in dem an die Stelle des Feilschens um naturale Planvorgaben und Ressourcenverteilung (Aufschlüsselung des Plans) das Feilschen um die Konditionen für die Bildung diverser finanzieller Fonds, wie Investitions-, Lohnerhöhungsfonds, etc. (Aufschlüsselung der Regulatoren) trat. Diese Lenkung basierte auf der Simulation der Logik des Markts. Die staatlichen Eingriffe ergänzten oder regulierten nicht die Marktprozesse, sondern ersetzten diese. Diese Art von den Markt simulierender und seine Funktion übernehmender Regulierung mit ihren zahlreichen Einzelanreizen und ihrem ausgedehnten System finanzieller Redistribution ist wesentlich effizienter als die Steuerung über Plandirektiven (in der Form obligatorischer Lieferverträge), wenngleich jedoch erheblich weniger effizient als ein Wirtschaftsmechanismus, der auf der umfassenden Regulierungsfunktion des Markts aufbaut.


Die Vorteile dieser Art von Steuerung zeigen sich darin, dass das System flexibler operiert, finanzielle Überlegungen Vorrang erhalten, sowie, dass sie fähig ist, die sogenannte „Zweite Wirtschaft” in die Gesamtwirtschaft zu integrieren und auch dieser Sphäre Entwicklungsmöglichkeiten zu bieten. Damit kanalisiert die Wirtschaft nicht nur individuelle Initiativen, sondern nutzt sie auch, und die individuelle Initiative wird nunmehr nicht nur materiell vergütet, sondern auch mit sozialem Prestige vergolten.


Die Mitte der siebziger Jahre brachte die Ölpreisexplosion und die Krise auf den Außenmärkten. Die billigen und leicht erhältlichen Dollarkredite machten es jedoch möglich, die notwendige Anpassung hinauszuzögern, während die zentrale Lenkung – in Einzelheiten gehend und auch vor administrativen Mitteln nicht zurückschreckend – einem zunehmend realitätsfernen Voluntarismus Tür und Tor öffnete. Hieraus nährte sich dann der Glaube, „auf Ungarn werde sich die Krise nicht auswirken”, und damit wurden die vielleicht schwersten Probleme der ungarischen Wirtschaftsgeschichte der jüngeren Zeit heraufbeschworen. Der Fehler lag nicht in der Aufnahme von Krediten, das Übel nicht in der Tatsache der Verschuldung, sondern darin, dass uns die mit niedrigen Zinsen belasteten externen Ressourcen die historische Chance einer Umstrukturierung der Wirtschaft ohne gravierende gesellschaftliche Konflikte boten, und wir diese Chance versäumt haben: Anstelle der organisierten Produktionseinschränkungen in den Krisenbranchen der Industrie, wie sie auf der ganzen Welt zu beobachten waren, setzten wir weiterhin auf Wachstum in allen Bereichen. So wählten wir einen Entwicklungspfad, der wohl bemerkenswert war, aber zunehmend Spannungen verursachte und letztlich keine Perspektive bot. Im Laufe einiger Jahre verdreifachte sich unser Schuldenbestand, ohne dass auch nur eines unserer Strukturprobleme gelöst worden wäre.


Auch die Bedingungen der RGW-Kooperation hatten sich verschlechtert. Der Rückgang des Imports von Energieträgern und Grundstoffen wurde im Laufe einiger Jahre zur effektiven Wachstumsschranke (primär ein Ausdruck unserer eigenen mangelhaften Anpassungsfähigkeit und des frappierend hohen spezifischen Energieverbrauchs der inländischen Produktion). Darüber hinaus verschlechterten sich unsere Terms of Trade erheblich und die immer weniger konkurrenzfähige heimische Verarbeitungsindustrie war bei steigendem Dollarimportanteil unseres sozialistischen Exports stärker auf den sozialistischen Markt angewiesen. In jüngster Vergangenheit hat sich außerdem erwiesen, dass der Export von Agrarprodukten gegen Hartwährung in die sozialistischen Länder nicht imstande ist, die Zahlungsbilanz auszugleichen. Wachsende Probleme verursachen – und zwar nicht nur Ungarn – auch die Mängel und Schwächen des RGW-Mechanismus, vor allem die starke Beschränkung für monetäre Funktionen.


Auch für die nahe Zukunft sind die Aussichten nicht eben eindeutig; wir hoffen auf die Modernisierung des RGW-Mechanismus, können aber sicher damit rechnen, dass unsere Partner mit immer härteren Forderungen auftreten werden, was zu weiteren Verlusten führen wird, falls sich die Konkurrenzfähigkeit der heimischen Industrie nicht verbessert. Schließlich steht zu befürchten, dass die weniger bzw. abnehmend konkurrenzfähigen Unternehmen sich vom Export in die sozialistischen Länder – selbst um den Preis einer Anlage heimischer Ressourcen im Ausland – den Aufschub oder die Vermeidung der notwendigen, manchmal sicher schmerzhaften Strukturveränderungen erhoffen. Dieser Konservativismus präsentiert sich als Argument für die Bedeutung der Entwicklung der RGW-Beziehungen – die im Übrigen von niemandem in Frage gestellt wird – und fällt damit den Bestrebungen um eine Rationalisierung der Wirtschaftspolitik in den Rücken. Alle diese Probleme pflegen mit der lakonischen und gleichzeitig diplomatischen Formulierung umschrieben zu werden: „Der RGW hat seine dynamisierende Kraft verloren.”


Ende der siebziger Jahre wurde diese im Grunde verfehlte, aber leider konsequent durchgeführte Wirtschaftspolitik abgelöst von einer nüchternen, die Stimmung merklich abkühlenden Wirtschaftspolitik, die wiederum bedauerlicherweise nur inkonsequent verwirklicht wurde. Im Vordergrund stand die Forderung nach sofortigem Abbau des außenwirtschaftlichen Ungleichgewichts. Diese Wirtschaftspolitik ermöglichte – trotz aller ihrer Fehler – die Bestandswahrung. Der Abwehr der akuten Gefahr folgte jedoch keine Konzeption einer Strategie langfristiger Entwicklung und eines Wirtschaftsmechanismus, der diese unterstützen würde. Die Wirtschaftspolitik der achtziger Jahre stützte sich auf drei Grundpfeiler:


1. Die strenge Beschränkung der Inlandsnachfrage – hauptsächlich bei den Investitionen, teilweise aber auch beim Konsum – wird selbst die an quantitativem Produktionswachstum interessierten Großunternehmen zu einer Steigerung ihrer Exporte in die kapitalistischen Länder anregen.


2. Die auf Steigerung des Hartwährungsexports konzentrierte Wirtschaftspolitik wird, nolens volens, mit Verlusten einhergehen; es gilt jedoch zu verhindern, dass diese über Steigerungen der Inlandspreise auf den Binnenmarkt abgewälzt werden können (dies ist das Wesentliche des kompetitiven Preissystems).


3. Die Methode der Kaufkraftbeschränkung, die relativ gesehen die geringsten Konflikte verursacht, ist die Inflationspolitik, die über das steigende Preisniveau jene Geldmenge aus der Wirtschaft zieht, die bei stabilen Preisen zu zusätzlicher Nachfrage führen und damit die Erzielung eines Exportüberschusses unmöglich machen würde.


Diese Wirtschaftspolitik erwies sich jedoch – trotz ihrer nüchternen und realistischen Ausgangspositionen – nicht als erfolgreich. Nicht die Restriktion an sich war verfehlt, musste doch die Inlandsnachfrage in jedem Fall beschränkt werden. Der Abbau des Haushaltsdefizits war nicht aus streng fiskalischen Gesichtspunkten notwendig. Die Einschränkung der Kaufkraft ist in der heutigen Praxis die notwendige Voraussetzung für die Erzielung eines Exportüberschusses. Die Praxis, Unternehmen in Schwierigkeiten bedingungslos abzustützen, ist jedoch unvereinbar mit der Intention, den Branchen – insbesondere der verarbeitenden Industrie –, die sich als rentabel und anpassungsfähig erweisen, ebenfalls gewisse Entwicklungsmöglichkeiten offen zu halten. Die Verlangsamung des Wachstums (unter Berücksichtigung der Verschlechterung der Terms of Trade sogar dessen Rückgang), des Weiteren die Notwendigkeit eines Exportüberschusses und von daher der Rückgang des Inlandsverbrauchs machten es unmöglich, die beiden Intentionen miteinander zu vereinbaren. Über den Staatshaushalt wurde ein rasch steigender Anteil der entsprechend den stagnierenden wirtschaftlichen Leistungen ebenfalls stagnierenden Einkommen in die immer zahlreicher werdenden ineffizienten Unternehmen transferiert. (Diese Einkommensumverteilung erreicht heute bereits 15-18% des Bruttosozialprodukts (GDP).) So trifft heute zu, dass einerseits die Steuerlast in jenem Bereich der Wirtschaft (d. h. im größten Teil der Verarbeitungsindustrie), wo die Unternehmen gezwungen sind, alle Steuern tatsächlich zu entrichten, widersinnig hoch sind und andererseits gleichzeitig die Einnahmen des Staatshaushalts – gemessen an den gestiegenen Redistributionsaufgaben – noch immer unzureichend sind, wofür das Rekorddefizit des Haushalts beredtes Zeugnis ablegt. Die Restriktionspolitik führt so zu Existenzunsicherheit. Die schwierige Wirtschaftslage, die ungewisse, ständig wechselnde, zunehmend mit individuellen Eingriffen operierende Regulierung motiviert nicht zum Handeln, zu möglichst rascher Anpassung, sondern wirkt eher lähmend.


Mit gewisser Vereinfachung lässt sich sagen, dass die schwierige Lage als konjunkturelles Problem, als Schuldenkrise behandelt wurde. Über einige Jahre hinweg war dies unzweifelhaft auch gerechtfertigt: die Abwehr der kurzfristigen Gefahren war eine Aufgabe von absoluter Priorität. Als jedoch Hoffnung aufkam, vom Druck akuter Spannungen frei zu werden, als es gelungen war, den Außenhandelsüberschuss auf eine bereits gewisse Sicherheit verleihende Höhe hinaufzuschrauben, wurde anstatt einer langfristigen Strategie des Aufschwungs danach gesucht, wie der Kurs rascher Entwicklung wiederaufgenommen werden könnte. Hatte gegen Ende der siebziger Jahre Ernüchterung die Illusion abgelöst, auf Ungarn werde sich die Krise nicht auswirken, so folgte nun neuerlich eine Illusion, und zwar die Illusion des „Lichtes am Ende des Tunnels.” Das war schon nicht mehr die Selbstsicherheit der siebziger Jahre, aber doch ein Gefühl der Erleichterung. An die Wirtschaftsbelebung, die die allgemeine Energiekrise ablöste, knüpften wir die Hoffnung, unpopuläre Maßnahmen vermeiden zu können und jene Symptome in den Griff zu bekommen (z. B. Inflation, Arbeitslosigkeit etc.), die nach Meinung der Öffentlichkeit die Grundwerte des Sozialismus in Frage stellen könnten.


In einem Wirtschafts- und Gesellschaftssystem jedoch, in dem die Bildung von Einkommen – wegen der nahezu unbeschränkten finanziellen Umverteilung – nicht die Leistungen auf dem Markt, sondern Spezialmaßnahmen der Regulierung, die Beziehungen der Unternehmen zu den Behörden, ihre Verhandlungsstärke widerspiegelt, wo kein innerer Zwang zu gewinnorientierter Wirtschaftsführung besteht, dort haben Belebungsmaßnahmen der Wirtschaft und eine teilweise Auflockerung strenger Vorschriften keinen wirtschaftlichen Aufschwung zum Ergebnis, sondern führen zur Störung des Gleichgewichts. Während die Nachfrage nach Produktionsfaktoren steigt, stagniert die vom Markt anerkannte Leistung der Wirtschaft oder fällt zurück. Es gibt also keinen konfliktfreien Ausweg aus der gegenwärtigen Krisensituation. Dies ist vielleicht die wichtigste Lehre, die aus dem Scheitern der Bemühungen um eine Dynamisierung der Wirtschaft in den Jahren 1985-86 zu ziehen ist.


Die drei Ebenen unserer Wirtschaftsprobleme


An der Oberfläche präsentieren sich unsere Wirtschaftsprobleme als konjunkturelle Verschuldungskrise, und das ist es, worauf die Wirtschaftspolitik eigentlich reagiert hat. Erscheinungsformen der Krise sind die Zunahme der Verschuldung, der drastische Rückgang der Investitionsrate, die anhaltende Stagnation der Wirtschaft. In den letzten Jahren ließen sich negative Auswirkungen selbst auf den Lebensstandard nicht mehr länger vermeiden. Der Realwert der Renten und der Sozialleistungen ist seit Jahren kontinuierlich gesunken, während sich der Realwertverlust der Löhne in engen Grenzen hielt und – zumindest generell – durch die Steigerung anderer Arbeitseinkommen kompensiert wurde.


Im Hintergrund der sich verschärfenden konjunkturellen Spannungen steht eine strukturelle Krise, die wir als internationale Abwertung der ungarischen Arbeit, als anhaltende Verschlechterung der Terms of Trade zu spüren bekommen.


Die Quellen unserer früheren komparativen Vorteile, wie die gute Position unserer Handelswaren auf den westeuropäischen Märkten, unsere spezifische Vermittlerrolle in den Ost-West-Wirtschaftsbeziehungen, der mit minimaler Verarbeitung durchgeführte Reexport von Produkten, die gegen Rubel importiert wurden, und unser relativ niedriges Lohnniveau versiegen langsam. Seit 1975 sinkt – trotz der Verdoppelung des Exports – Ungarns Anteil am Welthandel beständig. Die Positionsverluste, vor allem auf den Märkten der entwickelten Industriestaaten, sind am deutlichsten in den Branchen der verarbeitenden Industrie, insbesondere im Maschinenbau. Es kennzeichnet die Warenstruktur des Exports, dass sich die ungarische Wirtschaft – ähnlich wie die der anderen RGW-Länder – mehr und mehr gezwungen sieht, die Rolle eines Exporteurs von energieintensiven Massenprodukten zu übernehmen, die nur mehr bei sich ständig verschlechternden Terms of Trade verkauft werden können, während sie sukzessive von den Exportmärkten für technologieintensive Produkte verdrängt wird. Die internationalen Austauschverhältnisse verschlechtern sich seit Mitte der siebziger Jahre kontinuierlich, wenn auch mit kürzeren Unterbrechungen, und dabei spielen neben den internationalen Preistendenzen die negativen Terms of Trade-Trends innerhalb einzelner Produktgruppen eine immer größere Rolle. In den achtziger Jahren trug auch die Wirtschaftspolitik des forcierten Exports bei gleichzeitigen Importrestriktionen dazu bei, die Verschlechterung der Terms of Trade zu perpetuieren. So ist es kein Wunder, wenn die Nachfrage nach Kapitalausrüstungen so groß ist, und es Ungarn im Gegensatz zu den entwickelten Industriestaaten nicht gelingt, die Energieintensität der Produktion zu verringern. Diese Strukturprobleme zeigen sich auch darin, dass die Ressourcen – allen (gegenteiligen) Bemühungen zum Trotz – weiterhin in die Grundstoffindustrie fließen, das Kriterium der Sicherheit höher bewertet und das Effizienzprinzip in den Hintergrund gedrängt wird. So bedeutet die Tatsache, dass wir einen sehr großen Teil der heimischen Produktion exportieren, nicht etwa Anpassung, sondern eher Verwundbarkeit und Labilität der Wirtschaft.


Die tiefstgreifenden und am schwierigsten zu lösenden Probleme sind jedoch im Wirtschaftsmechanismus zu finden, da die geringe Anpassungsfähigkeit der Wirtschaft auch bei den strukturellen Schwierigkeiten die entscheidende Rolle spielt. Die Veränderungen, die in unserem Wirtschaftssystem stattgefunden haben, waren nicht massiv genug, um die Bedingungen dafür zu schaffen, dass der Marktmechanismus zulänglich funktionieren könnte. Auf vielen Gebieten haben sich Strukturen und Elemente erhalten, die am alten Mechanismus ausgerichtet waren und auch den „neuen Wirtschaftsmechanismus” nach ihrem Muster geformt haben.


Der innere Zwang, unter allen Umständen gewinnbringend zu wirtschaften, konnte bislang nur bei den Kleinunternehmen zum Tragen kommen, wo echtes Risiko (d. h. wo nicht nur die Einkommen unsicher sind, sondern manchmal auch das Kapital verloren gehen kann), aber auch echte Erfolgschancen bestehen und Eigentümermotivationen wirksam werden. Mangels dieses Zwangs zu gewinnorientiertem Wirtschaften hindert auch die Verschlechterung der Rentabilitätsaussichten die wirtschaftsführenden Organisationen nicht, Ressourcen (Arbeitskräfte, Kapital, Import) weiterhin in Anspruch zu nehmen. Sinkende Absatzmöglichkeiten auf dem Markt führen nicht zu einer rationalen Selbstbeschränkung der Investitionsvorhaben. So obliegt dem Staat die Aufgabe,


– die Ressourcennachfrage zu beschränken, um Bedürfnisse (die Nachfrage) und Möglichkeiten (das Angebot) in Einklang zu bringen;


– zu versuchen, über die Vorgabe verschiedener Rentabilitätskennziffern den Leistungszwang durchzusetzen.


Die Lenkungsapparate können in dieser Rolle von vornherein nur beschränkt erfolgreich sein, da sie sich in der Ausübung beider Funktionen, also sowohl der Ressourcenverteilung (Allokation) wie der Nachfragebeschränkung, lediglich auf die Tendenzen, wie sie in der vorangegangenen Zeit bestanden hatten (Basisprinzip), stützen können, und ihnen die Kenntnis der realen Möglichkeiten fehlt. Wegen der schwachen Ausprägung der Marktselektion funktionieren die Prozesse der Selbstkorrektur nicht so recht, während die Kontrollprinzipien, die sich an den früher erbrachten Leistungen orientieren, schon von Haus aus ein Weiterleben von Traditionen begünstigen. Die maßgebliche Eigenschaft dieses Systems ist es, dass es sich nur sehr schwer zu verändern und anzupassen vermag, ja sogar nur bedingt lernfähig ist. Seine grundsätzlichen Merkmale sind wie folgt:


1. Die Mehrzahl der Unternehmen (die Groß- und Mittelunternehmen) ist auch weiterhin in erster Linie von den Lenkungsapparaten und den gesellschaftlichen Organen abhängig und in nur sehr geringem Maß vom Markt. Dies bestimmt Art und Richtung der Anpassung der Unternehmen (ein Versagen auf dem Markt, ein Konkurs stellt für die Großunternehmen keine reale Gefahr dar).


2. Künstlich zu Monopolen gemacht, bestehen die Riesenunternehmen weiter, ihre Monopolposition – insbesondere auf dem Gebiet des Handels und der Finanzen – wird auch von privilegienartigen Rechtsvorschriften garantiert.


3. Es fehlt die Institution eines Kapitalmarkts, so dass es niemanden gibt, der im Falle eines Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage, einer Veränderung (Verbesserung oder Verschlechterung) der Absatzmöglichkeiten imstande wäre, eine an den Unternehmensinteressen orientierte Anpassung des Angebots zu fördern.


4. Die Grundstruktur lässt sich auch deshalb nur schwer verändern, weil die einzelnen Unternehmen – ebenso wie die ungarische Wirtschaft in ihrer Gesamtheit – geschlossene, nach innen orientierte, nicht-kooperative Blöcke bilden, die sich Außenbeziehungen verschließen. Autarkie stellt schon seit langem keine wirtschaftspolitische Priorität mehr dar, ist aber ein elementares Interesse der Wirtschaftssubjekte geblieben, die unabdingbare Voraussetzung für Sicherheit, das entscheidende Element ihrer Verhandlungsposition.


*


Kurz gesagt, das derzeitige Wirtschaftslenkungssystem organisiert nicht den Markt, sondern ersetzt ihn. Mangels eines funktionierenden Markts, eines Wettbewerbs sowie des inneren Zwangs zu gewinnorientiertem Wirtschaften, zeigt die Wirtschaft einen starken Hang zu Verschwendung, autarkistische Verhaltensmuster und die Tendenz, sich nur schwer und langsam anzupassen. Der Anreiz zur Planerfüllung und die teilweise Nutzung von marktorientierten Motivationen waren einst der Ausgangspunkt. Später betrachteten wir dann als Hauptziel die Schaffung eines auf der Dominanz des Plans basierenden, durch den Plan organisierten Markts. Die Schlüsselfrage heute ist: können wir eine echte sozialistische Marktwirtschaft schaffen, die im Wettbewerbssektor auf der Dominanz des Markts basiert (in den Nicht-Markt-Sektoren mit einer Planung kooperiert, die auch weiterhin eine dominante Koordinierungsfunktion erfüllt, sich aber an der Logik des Markts orientiert) und eine Planung zuwege bringen, die sich auf die umfassende Regulierungsfunktion des Markts stützt und mit diesem harmoniert. Dazu ist ein gesellschaftliches Umfeld notwendig, das

– das Unternehmertum als einen Wert ansieht,

– nicht darauf ausgerichtet ist, Niederlagen zu vermeiden, sondern erfolgsorientiert ist,

– imstande ist, Konflikte zu bewältigen, die mit dem Funktionieren eines Markts einhergehen.


Voraussetzungen für ein neues Stadium der Reform


Wir haben uns klar zu machen, dass sich die außenwirtschaftlichen Bedingungen voraussichtlich weiterhin verschlechtern werden. Bis Anfang der neunziger Jahre werden die finanziellen Belastungen des Schuldendienstes erheblich ansteigen. Dies wird durch den Import von aktivem Kapital nur in geringem Ausmaß kompensiert werden können. Auch wird sich die Exportfähigkeit unserer Produkte nicht deutlich verbessern. Weitere Auslandskredite aufzunehmen, um die gegenwärtige Wirtschaftsstruktur aufrechtzuerhalten, würde zum Verlust der Zahlungsfähigkeit führen. Die wirtschaftlichen Bedingungen innerhalb des RGW werden sich ebenfalls nicht verbessern: eine marktorientierte Umgestaltung des Mechanismus ist kurzfristig weder in den einzelnen Ländern, noch in den regionalen Beziehungen zu erwarten. Bei den Bemühungen, die Unzulänglichkeiten des finanziellen Mechanismus zu beseitigen, sind kurzfristig nur bescheidene Resultate zu erhoffen. Inzwischen sollte der Handel mit „weichen Waren” reduziert werden, was von gegenseitigem Vorteil wäre, selbst wenn dadurch zahlreichen Unternehmen der Verarbeitungsindustrie gravierende Absatzschwierigkeiten erwachsen würden. Gleichzeitig ist die Entwicklung einer Kooperationsstruktur anzustreben, die die Region nicht von den entwickelten kapitalistischen Wirtschaften isoliert, sondern die strukturelle Anpassung und die technische Entwicklung fördert. (Die Chancen hierfür scheinen sich zu verbessern, doch kann auch von den neuerlichen Bemühungen um eine Weiterentwicklung des RGW-Mechanismus in den nächsten ein bis zwei Jahren kein durchschlagender Erfolg erwartet werden.)


Es erschwert die Bedingungen für eine marktorientierte Reform, dass der Bruch mit der Praxis des individuellen Verhandelns, die konsequente Durchführung von Konkursverfahren und die strenge Behandlung der Krisenbranchen nicht nur keine zusätzlichen Ressourcen bringt, sondern gerade im Gegenteil vorübergehend einen Rückgang der Exporte und die Steigerung des Importbedarfs auslöst (wenn der Produktionsabfall inländische Versorgungsprobleme aufwirft) und Kapitalentwertung sowie den Verlust von Arbeitsplätzen bedeuten kann.


Auf kurze Sicht steht auch nicht zu hoffen, dass die Entwicklung der Infrastruktur beträchtliches Wachstum in Gang setzen könnte, ohne die Zahlungsbilanz zu belasten (dazu müsste ein vom heutigen grundsätzlich unterschiedliches System der Finanzierung der Infrastruktur, der Verteilung der Entwicklungsaufgaben zwischen dem zentralen Haushalt, den lokalen Haushalten und den Staatsbürgern geschaffen werden). Ein substantieller Wachstumsbeschleunigungseffekt kann – nach den Erfahrungen der letzten Jahre zu urteilen – ausschließlich davon ausgehen, dass der Kleinunternehmenssektor ausgedehnt wird und die Möglichkeiten zur Kapitalakkumulation auf diesem Gebiet erweitert werden.


Die Überprüfung großer Investitionsvorhaben, die Rücknahme bestimmter Entwicklungsprogramme sowie die Durchführung von Sparprogrammen in den öffentlichen Haushalten (besonders im Bereich der gesellschaftlichen Konsumtion) mögen zwar echte Einsparungen erbringen, doch können diese positiven Faktoren auf kurze Sicht bei weitem nicht die sozialen Kosten der Konsolidierung aufwiegen. Wir müssen also zur Kenntnis nehmen, dass der Misserfolg der früheren Wirtschaftspolitik der Gesellschaft kurzfristig zusätzliche Belastungen aufbürdet. Eine optimistische Beurteilung der Situation und ein darauf aufbauendes „Dynamisierungs“-Programm würden jedoch zum wirtschaftlichen Zusammenbruch führen. Und sehr gefährlich wäre auch, wenn wir infolge einer zu optimistischen Einschätzung der Wachstumsmöglichkeiten nach Beginn des Konsolidierungsprozesses neuerlich zu restriktiven Korrekturmaßnahmen gezwungen wären. Dies würde die Ernsthaftigkeit der Veränderungen in Frage stellen.


Der Bewegungsspielraum der Wirtschaftspolitik verengt sich also rapide. Dies belastet auch den Reformprozess (insbesondere die Steuerreform zu Beginn des Konsolidierungsprozesses). In Umrissen lassen sich beim derzeitigen Stand folgende wirtschaftspolitische Alternativen aufzeigen:


a) Die gegenwärtige Wirtschaftspolitik mit ihrer bewusst niedrig gehaltenen Konflikttoleranz kann höchstens noch ein bis zwei Jahre fortgesetzt werden. Der relativ hohe Bestand an Devisenreserven und die – gleichwohl zu härteren Bedingungen – auch weiterhin erhältlichen externen Ressourcen geben der Staats- und Parteiführung die Möglichkeit, in jedem Einzelfall die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Kosten bzw. den zu erwartenden Nutzen einer Beseitigung der Ursachen für Verluste zu erwägen. Es ist sicher, dass sie parallel zur Verschlechterung der Situation den Drang verspüren wird, Maßnahmen zur Beschränkung der Einkommensverwendung zu ergreifen, aber sie wird bei weitem noch nicht dazu gezwungen sein, diese Maßnahmen konsequent und mit Blick auf die übergeordneten Forderungen des Gleichgewichts und der effizienten Umstrukturierung durchzuführen.


b) Proklamiert und ausgeführt werden könnte auch eine Wirtschaftspolitik, die ein binnenwirtschaftliches bzw. auf den RGW-Markt orientiertes Wachstum forciert und auf zentral verordnetem und gelenktem Strukturwandel basiert. Man könnte die finanziellen Restriktionen des sozialistischen Exports und der Inlandsnachfrage aufheben, und dies würde kurzfristig gewissen Sektoren tatsächlich Wachstumsmöglichkeiten garantieren. Ein Ausgleich der Außenhandelsbilanz in konvertierbaren Währungen wäre jedoch nur über strikte administrative Importbeschränkungen zu erreichen, was natürlich sofort das tatsächlich realisierbare Wachstum vermindern würde. Zur Abschöpfung der steigenden Inlandseinkommen kann zwischen Inflation und zunehmender Mangelwirtschaft gewählt werden. Sicher ist jedoch, dass beides den Lebensstandard senkt.


Das Grundproblem dieser wirtschaftspolitischen Variante ist: während sie in den Bereichen, in denen die Verarbeitungsindustrie auf den Hartwährungsmärkten nicht konkurrenzfähig ist, die Wachstumsschranken abbaut, ist sie nicht imstande, die langfristige Entfaltung zu fördern, weil

– erstens der (Hartwährungs-) Schuldendienst eine dauernde Abschöpfung der Inlandseinkommen erfordert, während die Ausdehnung der Exporte in sozialistische Länder weiterhin Importe aus kapitalistischen Ländern impliziert;

– zweitens die in einer solchen Strategie dauerhaften Importbeschränkungen die technische Erneuerung unmöglich machen;

– drittens, wenn die Ausdehnung der Exporte einen Außenhandelsüberschuss hervorbringt – wofür in den folgenden Jahren ernsthaft eine Chance besteht –, ein Entzug der Ressourcen unmittelbar das Ungleichgewicht verstärken und den Lebensstandard senken würde;

– und schließlich, und das ist das wichtigste, eine solche Wirtschaftspolitik zur Verfestigung der ineffizienten Struktur führt.


c) Zum Programm erklären ließe sich auch der sofortige Stopp eines weiteren Anstiegs der Hartwährungsverschuldung. Dazu wäre jedoch eine drastische Einschränkung der Importe und die administrative Forcierung der Exporte notwendig, was nicht nur jegliche Rentabilitätsüberlegung außer Acht ließe, sondern die Wirtschaft geradewegs zerrütten würde. Objektiv gesehen würde damit jede Möglichkeit eines Strukturwandels hinfällig.


d) Möglich ist schließlich auch der Entwurf einer Wirtschaftspolitik, die sich als oberstes Ziel setzt, das Anwachsen der Verschuldung innerhalb von zwei bis drei Jahren zu stoppen und gleichzeitig radikale Strukturveränderungen vorzunehmen.


Die Beschränkung der inländischen Einkommensverwendung ist auch deshalb unverzichtbar, damit die ausländischen Ressourcen nicht zu einem allgemeinen Anstieg des Konsums und der Investitionen führen. Wenn die Inanspruchnahme externer Quellen nur dem Strukturwandel dient, dann muss wegen der Stagnation der inländischen Einkommensschöpfung und der Beschränkung der Einkommensverwendung der Konsum gemessen am heutigen auf jeden Fall und zwar bedeutend sinken. Die zweckdienlichste Methode der Konsumbeschränkung ist die Anhebung der Preise, der umfangreiche Abbau von sozial nicht zu rechtfertigenden, manchmal ausgesprochen ungerechten Konsumentenpreisstützungen (Mieten, Baumaterialien, Haushaltsenergie, Fleisch, Milch etc.). Es ist offensichtlich, dass der Abbau von Subventionen zum Teil kompensiert werden muss, aber diese Kompensation kann nur eine partielle sein, das heißt, sie darf nicht eine allgemeine Erweiterung des Konsums bewirken, andererseits muss sie sozial effektiv sein, d. h., sie muss für die stärker Benachteiligten größer ausfallen. Dementsprechend ist die Anhebung der in absoluten Summen festgelegten monetären Sozialleistungen (Familienzulagen, sozialpolitische Vergünstigungen, Kindererziehungsbeihilfe) und der Renten in einem Betrag festzulegen.


Diese Variante scheint optimal geeignet für die gleichzeitige Lösung der kurzfristigen wie langfristigen Aufgaben, die bei allen anderen Varianten in antagonistischem Widerspruch zueinander stehen. Wenn auch in geringerem Ausmaß, so können externe Ressourcen doch weiterhin herangezogen werden, die so beschafften Mittel sind jedoch zur Gänze für eine effektive Strukturveränderung zu verwenden.


Effektiv ist der Strukturwandel dann, wenn der Anteil des gewinnbringenden Exports ansteigt, die unwirtschaftlichen Ausfuhren hingegen zurückgehen. Der wirksamste Anreiz für eine solche Umstrukturierung könnte eine kräftige Abwertung sein, verbunden zum einen mit einem Abbau der individuellen Exportanreize, zum anderen mit einer konsequenten Beschränkung der inländischen Einkommensverwendung. Dieselben Instrumente könnten auch mit Erfolg eingesetzt werden, um den Import zu beschränken. Zu Koordinierung von Entfaltung und Konsolidierung ist ausschließlich Alternative d) imstande. Die Erwartung, den weiteren Anstieg der Verschuldung Anfang der neunziger Jahre stoppen zu können, ist durchaus realistisch, wenn dies in harmonischer Verbindung mit einer aktiven Umstrukturierungspolitik und einer Entwicklung des Markts versucht wird.


Die Merkmale einer umfassenden Reform


Um den Entfaltungsprozess in Gang zu setzen, reichen beschränkte Teilreformen heute einfach nicht mehr aus. Die Zeit ist reif für eine umfassende, radikale, auf Demokratisierung und Dezentralisierung ausgerichtete, marktorientierte Reform. Die Umstrukturierung und die Anpassung an die Weltwirtschaft sind offensichtlich mit Opfern verbunden, Opfer, die die Reformpolitik erleichtern kann, d. h. sie kann zu einer gesellschaftlich akzeptableren Verteilung der Lasten beitragen. Eine ehrliche und realistische Reformpolitik kann kurzfristig weder rasches Wirtschaftswachstum noch steigenden Lebensstandard versprechen, sie muss vielmehr offen zugeben, dass sie einen vorübergehenden wirtschaftlichen Abschwung nicht wird vermeiden können. Aber sie hat eine Perspektive zu bieten und kann die Voraussetzung schaffen für ein Anhalten der Desintegrationstendenzen und später in den neunziger Jahren für ein fundiertes und qualitatives Wirtschaftswachstum.


Das Reformprogramm muss

1. umfassend sein, weil gleichzeitig die wirtschaftspolitische Wende ausgeführt, ein entscheidender Schritt in Richtung einer marktorientierten Umgestaltung des Wirtschaftsmechanismus getan werden und das Ganze mit gesellschaftlich-politischen Reformen untermauert werden muss;


2. radikal sein; erste Voraussetzung für den Ausweg aus der Krise ist die offene Selbstkritik der Regierung, der radikale Bruch mit der früheren Praxis; andernfalls können wir kein Vertrauen in das Veränderungsprogramm erwarten und noch weniger auf dessen Unterstützung hoffen;


3. demokratisierend wirken, den Staatsbürgern und ihren Vereinigungen größere Freiheiten und Selbständigkeit garantieren; in Richtung politischer Gleichheit gehen (politische Privilegien beseitigen oder einschränken, politisch begründete Ungleichheit in der Wirtschaft aufheben); Mitsprache und aktive Partizipation der Bevölkerung durch die Umwandlung der Volksvertretung, der lokalen Selbstverwaltungsorgane, der Unternehmen und der Interessenvertretungen institutionalisieren;


4. dezentralisierend in dem Sinne sein, dass ein Großteil der gesellschaftlich nicht transparenten und nicht kontrollierbaren zentralisierten Entscheidungen den betroffenen Wirtschaftssubjekten, lokalen Selbstverwaltungen und Interessenvertretungen übertragen wird und außer der – durch entsprechende Garantien abgesicherten – Dezentralisierung der Entscheidungskompetenzen auch eine organisatorische Dezentralisierungs- und Antimonopol-Regelung durchgeführt wird;


5. marktorientiert sein, wozu auch gehört, dass – verfassungsmäßig garantiert – die Eingriffe der politischen und administrativen Organe, die das Funktionieren eines sich selbst regulierenden Markts hemmen, abgestellt werden. Gesetzliche und öffentliche Vertragsbeziehungen zwischen den Wirtschaftssubjekten, verlässliche und kontrollierbare staatliche Regelungen und schließlich die freie Wahlmöglichkeit der Staatsbürger zwischen Institutionen des Markts und anderen sind einander ergänzende Elemente, ohne die sich echte Marktbeziehungen nicht herausbilden können.


Die Rolle der finanziellen Steuerung im Reformprozess


Wenn ein die wirtschaftlichen Prozesse effizient steuernder Markt entstehen soll, muss sich die finanzielle Steuerung, und innerhalb dieser die Funktion und Rollenverteilung der monetären und der fiskalischen Sphäre, radikal verändern. Gegenwärtig wird die Wirtschaft von der Haushaltspolitik überlagert, welche die wirtschaftlichen Prozesse unmittelbar und in Einzelheiten beeinflusst. Sie übernimmt die Rolle des monetären Sektors (die Regulierung der Gesamtnachfrage) und sogar die eines Marktersatzes (durch die Simulation der Marktlogik). Währenddessen versucht sie die Verwirklichung der zentralen Strukturpolitik auf das Kreditsystem abzuwälzen, das so seiner ursprünglichen Funktion kaum gerecht zu werden vermag.


Die monetäre Restriktion


Geändert werden muss die Rollenverteilung. In der Steuerung der globalen Nachfrage muss der monetären Restriktion eine Schlüsselrolle zukommen (was nicht im Gegensatz dazu steht, dass alle Elemente der Finanzpolitik – so die Geld-, Haushalts- und Währungspolitik – gleichermaßen und durchgängig restriktiv sein müssen).


Monetäre anstelle administrativer Beschränkung kann den Kern jener in erster Linie finanzieller Maßnahmen bilden, die den Druck, unter dem das Land steht, nicht so vermitteln, dass er lähmend wirkt, sondern so, dass er die Anpassung fördert und den effektiven Umstrukturierungsprozess in Gang setzt, auf dem sich langfristig auch Wirtschaftswachstum gründen kann.


Zentrales Element (dieser Politik) ist die strikte Begrenzung der Geldmenge. Dabei ist wünschenswert, nicht nur das Kreditangebot zu kontrollieren, sondern die gesamte in Umlauf gebrachte Geldmenge zu begrenzen. Diese Regulierung kann eine rein quantitative sein und sich – bar jeglicher qualitativer Präferenzen – auf die Geldmenge bzw. den Gesamtumfang des Kreditangebots beziehen.


Daraus folgt, dass das Gleichgewicht von Kreditangebot und Kreditnachfrage mit Hilfe der Zinssätze herzustellen ist, was in der Konsolidierungsphase eine allgemeine und wahrscheinlich kräftige Anhebung der Zinsen für Einlagen und Kredite voraussetzt. (Es wäre zweckmäßig, wenn der Staatshaushalt bei exportorientierten Investitionen eine nachträgliche Rückvergütung der Zinsen gewähren würde, sofern das betreffende Unternehmen den versprochenen Export tatsächlich realisiert.) Wenn die Notenbank die Kredit- und Geldmenge strikt begrenzt – in erster Linie mittels flexibler Änderung der Zinssätze der Refinanzierungskredite –, dann besteht bei der Regulierung seitens der Notenbank keine Notwendigkeit für eine sektorale oder naturale usw. Aufteilung der Refinanzierungsfonds (Refinanzierungs-Kreditrahmen). Ähnlich entfällt für die Handelsbanken die Notwendigkeit der starren, administrativen Trennung der Umlaufmittel von der Investitionsfinanzierung. Unabdingbare Voraussetzung für die erfolgreiche Durchsetzung der monetären Restriktion ist die strenge Limitierung der Kreditaufnahmemöglichkeiten für den Staatshaushalt. Andernfalls wäre nämlich die monetäre Sphäre zu Geldschöpfung der Art gezwungen, die entweder zu der weiteren Verschlechterung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts, einem Anstieg der Inflation oder einer weiteren Zunahme der Mangelerscheinungen führen würde. Unerlässlich wäre darüber hinaus, das Ausmaß der staatlichen Eingriffe kontrollierbar zu machen und zu verringern, vor allem durch eine Beschränkung (Limitierung) der Produktionssubventionen und Steuervergünstigungen bzw. der für die Sanierung (von Unternehmen) verwendbaren Summen. Auch auf diesem Gebiet wäre es notwendig, dass staatliche Präferenzen und Verhaltensregeln vorab bekanntgegeben und Möglichkeiten (zu) öffentlicher Kontrolle geschaffen werden. Unentbehrlich ist es ferner, die Selbständigkeit der Notenbank (sowohl dem Staatshaushalt, als auch dem zentralen Plan gegenüber) zu stärken, weshalb es zweckmäßig wäre, die Notenbank direkt der Kontrolle des Parlaments zu unterstellen. Die Notenbank muss imstande sein, eine eigenständige monetäre Politik zu entwickeln, einschließlich einer möglichen Einengung der Wirtschaftspolitik.


Die monetäre Restriktion eröffnet die Möglichkeit, die administrativen Verteilungssysteme (heute vorwiegend auf dem Gebiet der Importe), die unterschiedliche Regulierung der verschiedenen Einkommenselemente (gegenwärtig hauptsächlich bei den persönlichen Einkommen) und die im Zuge von Pressionen und Kampagnen durchgeführte „Regulierung” (im allgemeinen auf dem Gebiet der Preisregulierung) abzubauen, und stufenweise auch die „speziellen Anreize” zu beseitigen.


Wenn das Finanzsystem die Gesamtnachfrage effektiv reguliert und gleichzeitig ermöglicht, dass die Ressourcen den effizienten, konkurrenzfähigen Unternehmen zufließen, dann verlieren die administrativen Beschränkungen sukzessive ihren Sinn. Die Zunahme von Importen oder Preissteigerungen werden nämlich nicht durch zentrale Vorschriften, sondern durch Geldknappheit (begrenzte Nachfrage) verhindert.


Haushaltspolitik – Steuerreform


Bei den Ausgaben des Staatshaushalts lassen sich auf zwei Gebieten bedeutende Einsparungen erzielen, ohne die wirtschaftliche Entfaltung zu behindern:


1. durch die Verringerung der gesellschaftlichen Ausgaben;

2. mit dem Abbau von Subventionen und Steuerbefreiungen für die Produktionssphäre.


Ersteres kann über ein Sparprogramm für den Staatshaushalt verwirklicht werden, letzteres hängt mit der Steuerreform zusammen.


Ziel der Steuerreform ist

– die Deregulierung, d. h. die zügige Einschränkung der bis in Einzelheiten gehenden Umverteilung seitens des Staatshaushalts;

– die Wettbewerbsneutralität, d. h. eine im Großen und Ganzen gleiche Belastung der verschiedenen Organisationen im Falle gleicher Tätigkeit;

– die angemessene Verteilung der öffentlichen Lasten;

– der Abbau der Regulierungselemente, die rationales Wirtschaften behindern; (hauptsächlich auf dem Gebiet der Einkommensregulierung).


Als Instrument dürfen Steuern freilich nicht überschätzt werden. Die Steuerreform ersetzt einen großen Teil der früher von den Unternehmen von ihrem Gewinn abgeführten Steuern durch Steuern, die von den Staatsbürgern – teils in ihrer Eigenschaft als Einkommensempfänger, teils als Konsumenten – zu entrichten sind (allgemeine Umsatzsteuer, persönliche Einkommensteuer).


Das neue Besteuerungsmodell kann bis zu einem gewissen Grad die staatliche Einkommensumverteilung zwischen den Produktionsorganisationen begrenzen sowie die die Nachfrage beschränkende (die monetäre Sphäre ersetzende) Funktion der fiskalischen Regulierung limitieren. Diese Aufgaben zu erfüllen, sind die Steuern neuen Typs – die nicht an die Produktionsorganisationen gebunden sind – schlichtweg ungeeignet. Sollte das Finanzsystem dennoch gezwungen sein, sie dafür einzusetzen, wird es unrettbar zerrüttet werden.


Das Steuersystem vor der Reform war integraler Bestandteil einer Wirtschaftslenkung, die – allerdings mit Methoden, die die Logik des Markts simulierten – die auf bürokratischer Entscheidung beruhende Selektion der rasch zu entwickelnden Gebiete beizubehalten suchte, und danach trachtete, Konflikte, wie sie mit strukturellen Produktionseinschränkungen (Betriebsschließungen, Kapazitätsabbau) und Konkursen verbunden sind, zu vermeiden. Die speziellen Lösungen, individuellen Eingriffe und seit 1982 rapide zunehmenden Subventionen haben nicht nur das Steuersystem durchlöchert. Die Preise entsprachen ebenfalls nicht den wirklichen Leistungen, die Entwicklungsressourcen wanderten nicht dorthin, wo sich die Entwicklungsaussichten als am sichersten und beständigsten erwiesen. Die Unternehmen waren nicht wirklich an einer Gewinnmaximierung interessiert, sondern daran, einen ansehnlichen, aber noch nicht auffallenden Gewinn zu erzielen. Vollständig fehlte – und dieses Problem ist bis heute nicht gelöst – die Eigentümermotivation des Interesses an langfristigem Gewinn und Vermögenserweiterung. Auf diesem Gebiet sind ebenfalls Schritte zu unternehmen. Sinnvoll ist die Steuerreform nur im Rahmen einer umfassenden Veränderung des Wirtschaftsmechanismus.


Von der Lohnregulierung in Verbindung mit der Steuerreform erwarten wir, dass sie ihre früheren „Anreiz"-Funktionen „ablegt” und in Anpassung an die verschiedenen Organisationsformen, die sich in der Wirtschaft ausbilden werden, vermeidet, als Instrument zentraler Verteilung zu fungieren (was die unumgängliche Folge der Koppelung von Unternehmensgewinn und Löhnen ist). Die Löhne müssen im Zuge von Verhandlungen zwischen Unternehmen, Gewerkschaften und Staat, die einen Interessenausgleich möglich machen, festgesetzt werden. (So kann auch Abstand genommen werden von der hohen Besteuerung der Einkommen bzw. Einkommenszuwächse.)


Es ist eindeutig: ohne umfassende Steuerreform lässt sich weder eine vernünftige Strukturpolitik betreiben (die eine klare Beurteilung der wirklichen Situation wie der realistischen Aussichten der Unternehmen erfordert), noch der Kapitalmarkt entfalten, noch die Motivation entwickeln, die auf dem inneren Zwang zu Rentabilität beruht. Unterbliebe die Steuerreform, so wäre dies gleichbedeutend mit dem Verzicht auf die Anbindung der Einkommensverteilung an die vom Markt anerkannten Leistungen. Ohne eine solche lässt sich aber keine erfolgreiche Politik der Wirtschaftsbelebung betreiben, da die Mehreinkommen – wenn sie nicht an gewinnbringende wirtschaftliche Leistungen gebunden sind – sofort das Gleichgewicht stören. Die Steuerreform an sich ist nur eine Finanztechnik. Zu ihrem Erfolg ist Selbstbeschränkung notwendig: die institutionelle Unterstützung von Bereichen niederer Effizienz über die Besteuerung ist ebenso aufzugeben wie die Regulierung der Lohnzahlungen und der Investitionskaufraft primär über die Besteuerung (bzw. die Änderung der Steuersätze). Notwendig ist eine konsequente Wirtschaftspolitik, die eine stärkere Differenzierung, sowie Verluste bei voraussichtlich mehr Unternehmen und deren Konsequenzen zulässt und die nützlichen, aber unangenehmen Wirkungen der Selektion durch den Markt zur Geltung kommen lässt.


Wechselkurspolitik, Importliberalisierung


Eine wichtige Voraussetzung für die Erhaltung des äußeren Gleichgewichts ist – unter dem Aspekt des Verhaltens der Bezieher von Einkommen, die nicht aus dem Staatshaushalt stammen (Unternehmen, Bevölkerung) – die Bildung eines Wechselkurses, bei dem zumindest der Großteil der nichtagrarischen bzw. Lebensmittelexporte nicht auf besondere finanzielle Vergünstigungen (Prämien für die Leiter, Lohnpräferenzen, Produktionsverpflichtungen) angewiesen ist, und der bewirkt, dass die realen Kostenverhältnisse Möglichkeiten und Grenzen der rationalen Importsubstitution aufzeigen. Dies alles verlangt heute – im Hartwährungshandel – eine Forintabwertung größeren Ausmaßes. Eine Exportförderung mittels Gleichgewichts-Wechselkurs ist aus zwei Gründen besser als das derzeitige System: sie ermöglicht eine wesentliche klarere Einschätzung der Rentabilität der Exporte und konserviert nicht die Exportstruktur, denn sie begünstigt automatisch auch den Export neuer Produkte. Eine konsequente monetäre Beschränkung kann die Überwälzung des Kostenanstiegs bei den Importen stark dämpfen, wobei der relative Positionsvorteil des Exportsektors erhalten bleibt. Eine konsequente monetäre Regulierung und Schritte in Richtung Gleichgewichts-Wechselkurs würden schon jetzt Möglichkeiten zur allmählichen Entfaltung des Importwettbewerbs bieten.


Planung


Die verstärkte Rolle der Finanzpolitik – und innerhalb dieser besonders der Geldpolitik – erfordert eine radikale Änderung auch in der volkswirtschaftlichen Planung. Heute ist die Planung eine unverändert von naturaler Grundlage ausgehende und natural bestimmte, mehrfache und mehrstufige Interessenabstimmung auf Branchen- und Gebietsebene. Hieraus muss eine finanzielle Planung werden, die sich aus der ständigen Zusammenarbeit zwischen dem Obersten Wirtschaftsministerium der Regierung und der Notenbank entwickelt. Von der institutionellen Seite her bedeutet dies die Entstehung eines Obersten Wirtschaftsministeriums (das ein erhebliches Machtpotential repräsentiert). Andererseits verändert sich die gesamte Logik der Planung selbst, ihre Methodik, ihr Verfahren und Ablauf und ihre Funktion. [...]


Volkswirtschaftliche Planung wird damit in erster Linie zur Ausarbeitung und laufenden Kontrolle eines Finanzprogramms auf Makroebene. Ihr Ausgangspunkt ist die Festlegung der Bedingungen für das äußere und innere Gleichgewicht der Finanzen (Außenhandelsbilanz, Zinszahlungsverpflichtungen, Saldo der laufenden Zahlungsbilanz, usw.) und die Schätzung der Gesamteinkommen, des Konsums, der Spartätigkeit und der Akkumulation (Nettoinvestition) der verschiedenen Gruppen von Einkommensträgern (Bevölkerung, Unternehmen, Staat, Ausland). Dem folgt die Feststellung des aus den Veränderungen der Einkommenslage erwachsenden Finanzierungbedarfs und die „Monetarisierung” des Makrofinanzplans, die Prognose der Aktivitäten der Banken auf den Gebieten Kreditverteilung und Geldschöpfung (unter Berücksichtigung der Veränderungen des Devisenbestands). Instrumentarium und Maßstäbe der Geldpolitik können daraus abgeleitet werden, in welchem Umfang Veränderungen des Kreditvolumens wünschenswert erscheinen, der mögliche Bedarf einer Modifikation des Steuer- und Subventionssystems wiederum aus der Entwicklung der Haushaltslage. In den Bereichen der Wirtschaft außerhalb des Wettbewerbssektors (hauptsächlich in der Infrastruktur, in den sog. aus zentralen Haushaltsmitteln finanzierten Budgetinstitutionen, in der gesellschaftlichen Konsumtion) hat die Planung eine wesentlich größere und unmittelbarere Rolle zu spielen. Aber auch hier muss eine wesentliche Veränderung stattfinden: Die zentrale Erfassung der Bedarfsanforderungen und die Bestimmung deren Rangfolge können nicht die ausschließliche Grundlage der Planung sein (ausgenommen die Entwicklung von landesweiten Netzen). Bei der Erstellung der Pläne muss den lokalen Selbstverwaltungen eine größere Rolle eingeräumt werden.


Ausbau eines einheitlichen Markts, Intensivierung des Markts, neue Formen gesellschaftlichen Eigentums


Ein weiterer Schlüsselbereich der Reform ist neben der Reorganisation des Finanzsystems die Umgestaltung der Eigentums- bzw. der Eigentümerverhältnisse. Im bisher gültigen Funktionsmodell der Wirtschaft ist es nicht gelungen, eigentumsrechtliche Organisationsformen für eine langfristige Vermögens-Interessiertheit zu finden. In Ermangelung dessen haben die Wirtschaftssubjekte im staatlichen Eigentumssektor keine wirklichen Eigentümerinteressen, ihre Motivation richtet sich bestenfalls auf die jährliche Gewinnbeteiligung.


Obwohl die Klärung der Eigentumsfrage Teil eines längerfristigen Reformprozesses ist, lässt sich doch auch kurzfristig auf der bereits bestehenden Dualität von staatlichem Eigentum und privaten Unternehmen eine Struktur aufbauen, die stärker die längerfristige Motivation betont. Dabei entsteht eine – verglichen mit der heutigen – breitere Palette der Formen gesellschaftlichen Eigentums; der Sektor staatlich verwalteten Eigentums schrumpft, das genossenschaftliche Eigentum gewinnt verstärkt den Charakter echten Gruppeneigentums und der Übergang, die organische Entwicklung von einer Eigentumsform zu anderen wird möglich.


Die Eigentumsfrage ist nicht völlig identisch mit dem Problemkreis der Organisationsformen. Neben der stufenweisen Weiterentwicklung der Formen gesellschaftlichen Eigentums, die langfristige Eigentümerinteressen implizieren, besteht auch die Notwendigkeit einer stärkeren Diversifizierung der Organisationsstruktur von Betrieben und Unternehmen sowie einer Erweiterung der Organisationsformen. Selbst bei identischer Organisationsform besteht im Fall einer bunteren Palette von Eigentumsformen die Möglichkeit, dass sich eine wirkliche Eigentümer-Mobilität entwickelt. Eine solche Mobilität bedeutet den wirtschaftlich motivierten, ständigen Wechsel von Eigentümern verschiedenen Typs (gesellschaftlich, staatlich, genossenschaftlich, privat) in einem Unternehmen mit gegebener Organisationsform. Gleichzeitig wird die sukzessive Entwicklung neuer Eigentumsformen auch den Kreis der möglichen Organisationsformen ausdehnen und die Zahl der Marktteilnehmer erhöhen.


Unter Reformgesichtspunkten betrachtet ist die Erhöhung der Zahl der Marktteilnehmer kein Selbstzweck, sondern eines der zweckdienlichen Mittel gegen die geringe Wirksamkeit von Anreizen und die gegenwärtig zu beobachtende Neigung in den staatlichen Großunternehmen, Leistung zurückzuhalten. Im Bereich der staatlichen Großunternehmen empfehlen wir zu diesem Zweck, eine interne organisatorische Dezentralisierung durchzuführen, die über die Verselbständigung der internen Einheiten und damit deren unmittelbare Interessenorientierung auf das Marktgeschehen die heute bei den Großunternehmen allgemein übliche Neigung zur Leistungszurückhaltung aufhebt. Dies hilft zugleich, den Wettbewerb am Markt zu beleben. Die Steigerung der Zahl der Marktteilnehmer – verbunden mit deren stärkerem Interesse am Einkommen – weist in die Richtung eines Käufermarkts und fördert den Wettbewerb.


Die Reformschritte im Bereich der Eigentums- und Organisationsformen bedingen einander wechselseitig, denn ohne Eigentumsformen, die langfristige Eigentümerinteressen implizieren, würde sich auch die Erhöhung der Zahl der Marktteilnehmer und die größere Bandbreite der Organisationsformen nicht stark leistungssteigernd auswirken und umgekehrt: Bei der heutigen geringen Zahl von Unternehmen sind selbst bei neuem Eigentümerinteresse ein sprunghaftes Ansteigen der Leistungen und eine Entwicklung in Richtung Käufermarkt nicht zu erwarten.


Die Reform des Finanzwesens erfordert eine Eigentums- und Organisationsreform in der oben skizzierten Koppelung. Der Grund dafür liegt darin, dass das Finanzsystem im Übergang zu monetärer Steuerung und Restriktion bei der gegenwärtigen Struktur der Unternehmen nur sehr kurzfristig Wirkungen erzielen kann, weil es für sich genommen nicht die Motivation zu langfristigem Eigentümerinteresse und Vermögensorientierung hervorbringen kann und nicht imstande ist, den Bestrebungen der monopolistischen Großunternehmen nach Lockerung der Restriktion standzuhalten.


Die verschiedenen neuen Formen von Eigentum


– Die Unternehmen, die heute vom Unternehmensrat bzw. der Vollversammlung geleitet werden, und ihre internen Einheiten würden entsprechend ihres Anlagevermögens über Anteilsscheine verfügen, selbständig über die Zusammenlegung ihres Vermögens mit dem anderer Kollektive entscheiden können, möglicherweise auch über die teilweise oder vollständige Übertragung ihrer Selbstverwaltungsrechte an andere Unternehmen, Banken oder Genossenschaften, indem sie einen Teil oder die Gesamtheit der als ihr Eigentum registrierten Wertpapiere veräußern.


– Es könnten auch neue Formen von Vereinigungen entstehen, die ausschließlich Wertpapiere vertreiben, die das Vermögen anderer Unternehmen verkörpern, und die auf diese Weise die Eigentümerrechte ausüben. Befreit von den operativen Lasten der Wirtschaftsführung könnten diese Unternehmen rein auf der Grundlage der Vermögensinteressiertheit funktionieren.


– Entwickeln könnten sich auch aus den heutigen Großunternehmen mit mehreren Niederlassungen Assoziationen, in denen die als Aktiengesellschaften oder GmbHs organisierten internen Einheiten gegenseitig Eigentümer und der gemeinsame, kollektive Eigentümer von ihnen allen eine vermögensverwaltende Zentrale wären. So gewinnt jede Einheit Interesse an der Vermögensentwicklung aller übrigen und es entsteht für die Gesamtheit des Unternehmens eine langfristige Vermögensinteressiertheit. Diese Formen sollten mit entsprechender rechtlicher Ermächtigung und Regelung während der Konsolidierungsphase erprobt und später durchgängig bei den heute selbstverwalteten Unternehmen eingeführt werden.


Die Eigentumsreform muss auch das regionale bzw. lokale Selbstverwaltungseigentum umfassen und auch hier Neuerungen bringen. Die Staatsbürger sollten ihr Einkommen mit den Erlösen aus dem regionalen bzw. lokalen Selbstverwaltungs-Steueraufkommen, mit Bankkrediten sowie aus zentralen Fonds stammenden Mitteln für verschiedene Projekte der lokalen Kommunalversorgung, des Unterrichts- oder Gesundheitswesens etc. zusammenlegen können. Das auf Schulen, Kreispraxen usw. von der lokalen Selbstverwaltung emittierte Wertpapier soll das Mitspracherecht der Wertpapierinhaber bei der Planung und Durchführung der Investition sowie bei Erhalt und Betrieb der fertiggestellten Institution sicherstellen. So können die lokalen Institutionen sukzessive in Selbstverwaltungs- und lokales Gemeinschaftseigentum übergehen, kann sich eine organische Einheit entwickeln aus der Verwendung der Steuereinnahmen der lokalen Räte, der Einkünfte örtlicher Unternehmen und der Ersparnisse der Staatsbürger. Vereinigungen von Organisationen mit selbstverwaltetem Eigentum können auch zwischen kapitalschwächeren Siedlungen gebildet werden. Bei den Privat- und Kleinunternehmen wäre die gesellschaftliche Eigentumsform dadurch zu schaffen, dass diese Gesellschaften öffentlich und ihr Vermögen und ihre Leistung messbar würden, und sie sich externen Kapitalanlegern öffneten. Dies kann durch die Umwandlung dieser Unternehmen in zeitgemäße Gesellschaftsformen erreicht werden (GmbH, AG); hierdurch öffnen sie sich gleichzeitig staatlicher, genossenschaftlicher und ausländischer Kapitalanlage und umgekehrt lassen sie Kapital in die übrigen Organisationsformen einfließen.


Die Kleinunternehmen sind der Bereich, wo der Abbau von Schranken an sich schon dynamisches Wachstum bewirken und die Ausdehnung des Markts fördern kann.


Zu überlegen wäre im Weiteren die Umwandlung einiger in Staatseigentum befindlicher Vermögensbestände zu Vermögen von Aktiengesellschaften. Mit der Umorganisation der großen öffentlichen Dienstleistungsunternehmen (Post, Ungarische Eisenbahn etc.) in Aktiengesellschaften und mit dem Verkauf der Aktien an alle Marktteilnehmer mit Eigentümerrechten könnte sich die heutige Staatsbürger- und Konsumentenkontrolle in eine unmittelbare Eigentümerkontrolle verwandeln. Dies würde einerseits die Entstehung eines Managements auf der Grundlage von Vermögensinteressiertheit bedeuten, andererseits eine Ausweitung der Entwicklungsressourcen und zum dritten den Wandel des kommunalen Dienstleistungssektors zu einem unternehmerisch-marktorientierten Wirtschaftsbereich.


Organisatorische Dezentralisierung


Die Zahl der Marktteilnehmer muss unbedingt erhöht werden. Die Dezentralisierungsversuche der achtziger Jahre haben nicht zum gewünschten Ergebnis geführt: die Veränderung der betriebsinternen Interessenverhältnisse, die Schaffung interner Anreize für die Einbeziehung ausländischen Kapitals, die Einführung von Formen der Selbstverwaltung [...], dies alles ist gescheitert an der Interessendurchsetzung der Großunternehmen und den hieraus folgenden Diktaten, sowie an der Abhängigkeit der Staatsverwaltung von den Unternehmen in Monopolposition.


Und von der anderen Seite her betrachtet ist ebenfalls richtig: Nur eine kräftige Ausweitung des Kreises von Unternehmen, die daran interessiert sind, dass der Markt dauerhaft und ungestört funktioniert, kann garantieren, dass die organisatorischen Interessen nicht quasi automatisch wieder in die früheren, den Wettbewerb ausschließenden und wenig Anreiz bietenden Verhältnisse zurückführen.


Eine größere Zahl von Marktteilnehmern kann das gesellschaftliche Fundament der Reform verbreitern helfen: Die Unterstützung der realen Verselbständigungsinteressen und Wertvorstellungen der Einheiten innerhalb der heutigen Großunternehmensorganisation, die Intensivierung aktiver, über die Rolle als Arbeitnehmer und Konsumenten hinausgehender Partizipation am Wirtschaftsgeschehen und die Gleichstellung der verschiedenen Unternehmen am Markt könnten der Reform größere Glaubwürdigkeit und stärkere Verankerung in der Gesellschaft geben.


Die organisatorische Dezentralisierung verändert die Interessen der Wirtschaftseinheiten und deren Chancen auf Durchsetzung ebenso wie die Interessen und den Bewegungsspielraum der staatlichen Lenkung. Die Regierung hat ein Programm für die organisatorische Modernisierung zu erstellen, das die Methoden einer Dezentralisierung von unten mit denen einer von oben initiierten verbindet.


Erster Bestandteil eines solchen Programms müsste eine Überprüfung der Organisation der Unternehmen sein, die gegenwärtig noch der Leitung der Staatsverwaltung unterstehen, wobei die nichtkommunalen Dienstleistungsunternehmen zu selbständigen staatlichen Unternehmen umorganisiert werden müssten, um Subjekt und Tätigkeit der Regulierung zu vereinheitlichen. Überprüfung und Entscheidung wären Aufgabe einer neuen Regierungskommission, die Einzelentscheidungen treffen, aber auf der Grundlage normativer Kriterien amtieren würde.


Das zweite Element wäre die Einrichtung eines Kartellamtes, dem in der Konsolidierungsphase die Befugnis zustände, auch bei den selbstverwalteten Unternehmen zu überprüfen, ob möglicherweise Monopolpositionen bestehen, und das im Bedarfsfall über eine Entflechtung bzw. Auflösung der betreffenden Unternehmen zu entscheiden hätte.


Als drittes Element könnte der Staat das Liquidierungs- und Sanierungsverfahren gegenüber Unternehmen anwenden, um so die Zahl der Teilnehmer am Markt zu erhöhen. Der Staatshaushalt könnte als Gläubiger das Konkursverfahren gegen solche Unternehmen in Monopolposition einleiten, bei denen die Ursache für den Bankrott aller Wahrscheinlichkeit nach in der Überzentralisierung der Unternehmensorganisation liegt. Der Staatshaushalt würde im Zuge des Kammer- und Gerichtsverfahrens nur einen Vergleich akzeptieren, bei dem ausgeschlossen ist, dass sich eine – vom Organisationsmonopol des Unternehmens bedingte – Konkurssituation wiederholen kann. Ebenso könnte der Staatshaushalt das Mittel einer organisatorischen Dezentralisierung auch in den Fällen staatlicher Sanierung von Unternehmen einsetzen. Für staatliche Initiativen zu einer Dezentralisierung erschiene noch ein weiterer Weg überlegenswert: die Auflösung von horizontal organisierten Großunternehmen mit Verkaufsmonopol (Ausnahme: kommunale Unternehmen mit Dienstleistungs- und speziellem Profil) bei gleichzeitiger Gründung der nach Standort oder Tätigkeitsbereich bestimmten Einheiten als selbständige staatliche Unternehmen.


Der Vorteil einer zentralen eingeleiteten Dezentralisierungs-Kampagne ist, dass sie rasche, d. h. mit dem Übergang zu den neuen Formen der Unternehmensleitung gleichzeitige, und umfassende Veränderungen bewirkt. Rund zwei- bis dreitausend neue staatliche Unternehmen könnten entstehen, was der neuen Marktstruktur vielleicht schon zum Durchbruch verhelfen könnte. Ein weiterer Vorteil einer solchen Dezentralisierungs-Kampagne ist, dass sie im Wesentlichen auf normativen, einheitlichen und öffentlich bekanntgegebenen Kriterien beruht und von daher die Möglichkeiten zu subjektiven Fehlentscheidungen äußerst gering sind, und ferner, dass sie den neuen staatlichen Unternehmen die Möglichkeit zu erneuter Kooperation oder sogar Re-Integration in Form von Vereinigungen gibt.


Für den Kauf von im Zuge von Liquidationsverfahren umzugruppierendem Anlagevermögen bzw. ganzen Unternehmen oder Unternehmenseinheiten, für deren Umstrukturierung und späteren Verkauf könnte die Regierung Kapitalagenturen einrichten. Unternehmen dieser Art könnten als Tochterunternehmen verschiedener Finanzinstitute, als Unternehmensvereinigung oder als selbständige staatliche Unternehmen eingerichtet werden.


Zur Förderung der technologischen Entwicklung könnte die Regierung die Gründung von „Innovations-Parks” anregen. Dies würden in der Organisationsform einer Vereinigung mit selbständigem Rechtsstatus eine Reihe neuer Funktionen und Befugnisse erhalten. Zu ihrer Entstehung kann der Staat durch den Ausbau der Infrastruktur beitragen.


An der Zeit wäre auch eine Weiterentwicklung der Organisationsform Tochterunternehmen: ähnlich wie bei den Fachgruppen müsste eine modifizierte Rechtsregelung für Tochterunternehmen ermöglichen, dass Betriebskollektive bzw. (betriebs-)externe Arbeitnehmer eines Unternehmens oder eine Gruppe von Unternehmern ihre wirtschaftliche Tätigkeit als Tochterunternehmen eines staatlichen Unternehmens oder einer Genossenschaft aufnehmen können. Ermöglicht werden sollte weiterhin, dass die Gründerorganisation volle oder beschränkte Haftung für die Verbindlichkeiten des Tochterunternehmens übernehmen kann.


Eine Änderung der Rechtsvorschriften sollte die Integration von ausländischem aktivem Kapital in die ungarische Wirtschaft fördern, d. h. in ihr System der Kapitalallokation, in den gesamten Bereich von Produktion und Management. Dazu ist einerseits notwendig, dass an die Stelle des Bewilligungsverfahrens für Joint Ventures die Eintragung beim Registergericht tritt, andererseits, dass auch Unternehmen gegründet werden können, die zu hundert Prozent in ausländischem Eigentum stehen.


Darüber hinaus besteht – und zwar hauptsächlich im Interesse der Entfaltung eines Wettbewerbs – die Notwendigkeit einer zunehmenden Zahl von Teilnehmern am Geldmarkt. Dies könnte wiederum dadurch gefördert werden, dass die freie Bankenwahl tatsächlich verwirklicht wird.


Die Geldinstitute, die derzeit nur über begrenzte Befugnisse verfügen, müssten sämtliche Kompetenzen von Handelsbanken erhalten. Ihre spätere Spezialisierung könnte so von einer Grundlage ausgehen bzw. bei einer Ausgangsposition ansetzen, die mit der von Handelsbanken identisch wäre, und sich dann den Marktbedürfnissen entsprechend entwickeln.


Um eine Vermehrung von Risikokapital, privaten Einlagen und direkter Kapitalfinanzierung zu erreichen, müssten mehr Einrichtungen für Kapitaleinlagen bei den Banken, den Gewerkschaftsfonds und anderen Finanzinstituten geschaffen werden.


Zur endgültigen Beseitigung der Monopolstellung der OTP (Landessparkasse) muss der Vermengung von sozialpolitischen mit finanztechnischen, d. h. Bank-Funktionen – vor allem bei der Finanzierung des Wohnungsbaus – ein Ende bereitet werden; dies sollte in der zweiten Phase des Reformprogramms geschehen.


Die Regierung könnte direkte Hilfestellung leisten beim organisatorischen Aufbau einer – als Vereinigung der Banken zu gründenden – Wertpapierbörse.


Die Regierung müsste ein Programm zur Belebung des Unternehmertums ausarbeiten und einführen, und zwar möglichst bereits ab Anfang 1988. Im Rahmen dieses Programms würde die Regierung die Gründung von kleinen und mittleren Unternehmen unterstützen, unabhängig von deren Eigentumsform. Den Kleinunternehmen sollten infrastrukturelle Hilfen (Geländeausbau am Standort, technische Entwicklungslaboratorien in Pacht, Telekommunikations-Ausstattung, Anbindung an das Straßennetz und andere Verkehrsmöglichkeiten usw.), finanzielle Vergünstigungen (einheitliche Steuervergünstigungen in den ersten zwei bis drei Jahren nach Unternehmensgründung, in bestimmten Branchen und Tätigkeitsbereichen auch darüber hinaus) und besondere Importquoten zugestanden werden, wobei letztere auf der Grundlage von Wettbewerbsausschreibungen unter den Unternehmen aufgeteilt werden sollten.


Ähnliche Vergünstigungen sollten auch den Organisationen zuteilwerden, die Spezial- und Ergänzungsfunktionen in der ungarischen Wirtschaft erfüllen, und zwar aus der Überlegung heraus, dass ihr erfolgreiches Wirken – ähnlich wie im Fall der technischen Entwicklung – einen positiven Multiplikatoreneffekt auf die Ergebnisse der Unternehmen in ihrer Umgebung hat, und so ihre besondere Unterstützung rational und notwendig erscheint.


Politische und gesellschaftliche Voraussetzungen der Wirtschaftsreform


Die wirtschaftliche Lage und die zwingende Notwendigkeit ihrer Veränderung machen auch politische, organisatorische und institutionelle sowie gesellschaftliche Reformen notwendig. Zu den Grundwerten dieser Reformen gehört, dass die Mitglieder der Gesellschaft über Öffentlichkeit, Mitspracherecht, Pluralität der Interessenvertretungen und repräsentative Demokratie die Möglichkeit zu gesellschaftlicher Kontrolle der Marktwirtschaft, des Staats und des Verhaltens seiner Organe erhalten.


1. Im Zuge der politischen Reform müsste der verfassungsrechtliche Status der Partei bestimmt, d. h. eine neue Arbeitsteilung zwischen der Partei, den Vertretungs- und Staatsverwaltungsorganen, den Interessenvertretungen und den Institutionen der Öffentlichkeit festgelegt werden, die ökonomisch rational, demokratisch und gesetzlich geregelt ist.


Die Partei soll die theoretischen Grundsatzentscheidungen treffen, die prinzipielle Richtung weisen. Sie soll ihre Führungs- und Richtlinienkompetenz durch ihre in den Wirtschaftsorganisationen, Regierungsorganen, Interessenvertretungskörperschaften, Presse- und Informationsorganen tätigen Mitglieder zur Geltung bringen, ohne von den Leitern dieser Organe für die Durchführung der Beschlüsse Rechenschaft auf Subordinationsbasis zu verlangen. Den prinzipiellen Beschlüssen der Partei entsprechend sollen auf allen Ebenen die Partei-, Staats- und Interessenvertretungsfunktionen organisatorisch wie personell voneinander getrennt werden.


Innerhalb der Partei müssten die gewählten und die Repräsentativorgane gegenüber dem Apparat stärkeres Gewicht erhalten; es müsste Freiheit für (innerparteiliche) Strömungen und Plattformen sowie der Schutz der Minderheit gewährt werden, damit unterschiedliche politische (wirtschaftspolitische) Standpunkte formuliert werden können.


2. Aus der Wahlreform folgt notwendigerweise die Reform unseres Repräsentativsystems. Abgeordneten, die bei den Wahlen mit selbständigem Programm antreten, müsste ermöglicht werden, in der Nationalversammlung neben bzw. anstelle der bisherigen Gremien frei Gruppen zu bilden. Die Geschäftsordnung der Nationalversammlung wäre zu revidieren, die Abgeordneten müssten freies Interpellationsrecht erhalten. Die Abgeordneten sollten Experten beauftragen können, um auf der Grundlage von entsprechenden Gutachten die Vorlagen der Staatsverwaltung beurteilen zu können (es wäre zweckmäßig, dafür zentrale Haushaltsmittel bereitzustellen). Die Gesetzgebungskompetenz sollte auf die Nationalversammlung konzentriert werden, ebenso die Feststellung der inhaltlichen und personellen Bedingungen der Regierungsführung.


Die Vertretungskompetenz des Präsidialrats wäre zu überprüfen, seine Rolle auf Entscheidungen technischer Art zu beschränken. Unter der Zielsetzung einer Wirtschaftsverfassung müssten die Rechte der in der Wirtschaft tätigen Organisationen und Individuen anerkannt und Garantien für deren Ausübung geschaffen werden. Im Bereich von Wirtschaftstätigkeit sollte alles, was nicht durch Gesetz verboten oder eingeschränkt ist, automatisch in die Zuständigkeit der wirtschaftenden Organisationen und Individuen fallen. Dementsprechend sollten die wichtigsten Steuern und Regulatoren nur durch einen Gesetzgebungsakt des Parlaments festgesetzt und modifiziert werden können. Die Verwaltungsregelungen per Erlass oder Anweisung, mit denen die Unternehmen und die Staatsbürger überhäuft werden, sollten von Verträgen und gesetzlichen Regelungen abgelöst werden. Die Gleichheit der staatsbürgerlichen Rechte sollte sowohl in arbeitsrechtlicher Hinsicht als auch bei Verwaltungs- und Polizeiverfahren gewahrt sein.


3. Die Reform verlangt eine stärkere und in sich geschlossenere Regierung als bisher. Die Regierung sollte strategische Lenkungsarbeit leisten, ihr Kompetenz- und Aufgabenbereich wäre durch Gesetz zu regeln. Nach einer Überprüfung der Funktion und Arbeitsweise der Regierungskommission erschiene die Entwicklung einer neuen Organisationsstruktur für die Regierung angebracht. Eine kabinettähnliche Regierungsarbeit würde die derzeitige Aufsplitterung der Wirtschaftspolitik der Regierung auf die verschiedenen Kommissionen überwinden helfen. Der Kompetenz- und Aufgabenbereich der Minister müsste neu geregelt werden. Die Regierung müsste ihre Arbeit an einem einheitlichen Programm ausrichten, für dessen Durchführung sie dem Parlament verantwortlich zu sein hätte. Die staatliche Wirtschaftslenkung hat auf dem einheitlichen und funktionierenden Markt aufzubauen, nicht einen solchen zu ersetzen oder zu simulieren. Hauptaufgabe der staatlichen Wirtschaftslenkung ist einerseits der ständige, bewusste Abbau von Funktionsbeschränkungen des Marktes, andererseits die Verwirklichung strukturpolitischer Ziele mit monetären Mitteln.


4. Alle selbständigen Mitglieder der Gesellschaft und alle Wirtschaftsorganisationen sollten über eine Interessenvertretung verfügen, die auf freiwilliger Mitgliedschaft beruht und von unten nach oben organisiert ist. Zwei Arten von Interessenvertretung sollten ermöglicht werden: einmal Selbstverwaltungskörperschaften öffentlichen Rechts, deren Organisation und Funktion in einer besonderen Rechtsvorschrift geregelt ist, zum anderen frei zu organisierende Vereinigungen. Die staatliche Aufsicht über die Interessenvertretungen sollte nicht Verwaltungsorganen übertragen, sondern dem kooperativen Zusammenwirken des gesamten Staatsapparats anheimgestellt werden. Die Rechtsaufsicht sollte von den Gerichten geführt werden.


5. Die Reform muss ein kohärentes gesellschaftspolitisches Programm beinhalten, das die sozial benachteiligten Gruppen berücksichtigt und die unterschiedlichen Wertorientierungen, Organisationen und Methoden des Markts, des Staats und der Gesellschaft für eine adäquate Behandlung dieser Gruppen und ihrer Probleme umfasst. Ziel des gesellschaftspolitischen Programms ist es, Chancenungleichheit abzubauen, das Anwachsen sozialer Benachteiligung aufzuhalten und die Probleme zu lösen, die aus dem Marktmechanismus, d. h. seiner Ausdehnung und seinen Widersprüchen erwachsen.


6. Grundlage der Reform ist die gesellschaftliche Öffentlichkeit. Der Gesamtbereich Öffentlichkeit sollte in einem Kommunikationsgesetz geregelt werden, dessen Vorlage von einem hierfür eingesetzten Parlamentsausschuss zu erarbeiten wäre. Die informelle Lenkung und Kontrolle der Presse könnte und muss ersetzt werden durch eine gesetzlich genau geregelte Informationspolitik. Das Informationsamt beim Ministerrat sollte zu einem Fachorgan der Regierung für Informationspolitik werden. Was die Presseorgane betrifft, sollte die Entscheidungsbefugnis dem jeweiligen Gründer zustehen, der – im Allgemeinen – die Publikation aus seinen eigenen Mitteln und Einnahmen unterhält. Unter Regierungsgesichtspunkten präferierte Medien könnten aus gesonderten Haushaltsmitteln Zuwendungen erhalten.


7. Die Reform kann nur als Bewegung zum Erfolg führen. Fundament und Ausgangspunkt der Bewegung könnten auf Initiative der Volksfront gebildete Reformkommissionen an den Arbeitsplätzen sein, die Anregungen und Vorschläge für die anstehenden Veränderungen unterbreiten. In den Klubs, die bei den Universitäten, Kulturhäusern und gesellschaftlichen Organisationen bereits bestehen und in Zukunft noch eingerichtet werden, sollte eine möglichst breite öffentliche Diskussion über die Fragen der Reform von Wirtschaft und Gesellschaft geführt werden. Die Patriotische Volksfront würde die Arbeit dieser Kommissionen integrieren, ihre Bemerkungen, Vorschläge und Empfehlungen sammeln und mit der Staatlichen – von der Regierung gebildeten – Reformkommission abstimmen. Im Interesse der Öffentlichkeit wären bei den Medien Reformforen einzurichten. […]

Quelle
Fordulat és reform, in: Közgazdasági Szemle 34 (1987), H. 6, S. 642-663. 
Übers.
Kathrin Sitzler 
Copyright
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Erstellt
20.08.2014 
Zuletzt geändert
13.11.2017 

Es wird empfohlen, die Quellen stets in der Originalsprache zu zitieren.

Fordulat és reform, in: Herder-Institut (Hrsg.): Dokumente und Materialien zur ostmitteleuropäischen Geschichte. Themenmodul "Umbruch in Ungarn 1985-1990", bearb. von Andreas Schmidt-Schweizer (Budapest). URL: https://www.herder-institut.de//digitale-angebote/dokumente-und-materialien/themenmodule/quelle/1510/details.html (Zugriff am )